政府信息公开：法治政府的必备要素

——透视“全国法院政府信息公开十大案例”中的裁判规则

    2014年9月13日，最高人民法院公布了“全国法院政府信息公开十大案例”。该案例陆续在“长宁法宣”发布。期间，恰逢中共中央十八届四中全会的召开，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下简称：《决定》），强调了对宪法的尊崇，明确提出了“依宪治国”、“依宪执政”。政府信息公开，正是落实法治国家建设的基本要求，也是法治政府的必备要素。值《决定》不断深化落实之际，我们再次对这“全国法院政府信息公开十大案例”中涉及的法律问题作一次系统的梳理，同大家分享。

    一、政府信息判定及其公开原则

    行政机关对外获取的信息和行政机关制作的具有内部特征的信息均属于政府信息。政府信息不仅包括行政机关制作的信息，同样包括行政机关从公民、法人或者其他组织获取的信息。行政机关的有关内部报告，本质上仍是行政管理职能的延伸，事实上不属于内部管理信息。凡属于政府信息，除非存有法定不予公开的事由，均应予以公开。行政机关获取的信息可能存在涉及第三方商业秘密的情形，应当首先由行政机关在行政程序中作出判断，法院对此不能越俎代庖直接判决。

    ——余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案

    二、涉及国家秘密的政府信息公开

    行政机关不得公开涉及国家秘密的政府信息。《保守国家秘密法》第九条规定，“维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项”应当确定为国家秘密。公安机关具有行政机关和刑事司法机关的双重职能，其在履行刑事司法职能时制作的信息不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息。故公安机关在履行刑事司法职能时制作的信息涉及追查刑事犯罪中的秘密事项应当不予公开。

    ——奚明强诉中华人民共和国公安部案

    三、涉及商业秘密的政府信息的公开

    商业秘密的概念具有严格内涵，依据反不正当竞争法的规定，商业秘密是指不为公众知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。对于涉及商业秘密的政府信息公开，行政机关不但要依据《反不正当竞争法》对商业秘密进行审查判断，诉讼中而且还应当对是否构成商业秘密进行举证。

    ——王宗利诉天津市和平区房地产管理局案

    四、涉及个人隐私的政府信息公开

    保障公众知情权与保护公民隐私权两者会发生冲突。当保障公众知情权与保护公民隐私权发生冲突时的处理原则：如果公众的知情权直接涉及到公共资源、公共利益等社会福利，为有效保障公众的知情权与监督权，根据比例原则，公民个人应当让渡部分个人隐私权的方式优先保护公众的知情权。在此前提下，相关政府信息的公开不应也不必以权利人的同意为前提。

    ——杨政权诉山东省肥城市房产管理局案

    五、关于过程性信息的公开

    过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。但，过程性信息不应是绝对的例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。

    ——姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案

    六、关于内部信息的公开

    所谓内部信息，就是对外部不产生直接约束力的普遍政策阐述或对个案的非终极性意见。之所以要免除公开内部信息，目的是保护机构内部或不同机构之间的交流，从而使官员能够畅所欲言，毫无顾忌地表达自己的真实想法。但，若相关内部信息成为了对行政相对人的权利义务产生实际影响的具体行政行为的依据，则就不应属于内部信息。行政机关应当准确、完整、全面履行政府信息公开职责，不能随意地选择性公开。

    ——张宏军诉江苏省如皋市物价局案

    七、关于档案信息的公开

    政府信息与档案之间有一定的前后演变关系。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条，将已经移交国家档案馆的信息与存放在行政机关档案机构的信息加以区分处理，有利于防止行政机关以适用档案管理法规为借口规避政府信息的公开。

    ——彭志林诉湖南省长沙县国土资源局案

    八、关于历史信息的公开

    所谓历史信息，是指《政府信息公开条例》施行前已经形成的政府信息。《政府信息公开条例》对政府信息的定义并没有将信息的形成时间进行限定，亦未将历史信息排除在公开的范围之外，历史信息，同样属于公开的范围。

    ——钱群伟诉浙江省慈溪市掌起镇人民政府案

    九、详尽描述与合理检索

    申请人在提交信息公开申请时应该尽可能详细地对政府信息的内容进行描述，以有利于行政机关进行检索。行政机关以信息不存在为由拒绝提供政府信息的，应当证明其已经尽到了合理检索义务。但申请人对于信息内容的描述，也不能苛刻其必须说出政府信息的规范名称甚至具体文号。如果行政机关仅以原告的描述为关键词进行检索，进而简单答复政府信息不存在，亦属未能尽到检索义务。

    ——张良诉上海市规划和国土资源管理局案

    十、信息公开应当完整、按期、说理

    政府信息公开的方式包括主动公开和依申请公开，两者相辅相成，互为补充。对于已经主动公开的政府信息，行政机关可以不重复公开，但应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。依申请公开的，应当完全尽到公开义务；行政机关不予公开政府信息，应当援引具体的法律条款并说明理由；答复的期限和主体，应当严格按照法定形式进行。

    ——如果爱婚姻服务有限公司诉中华人民共和国民政部案

    总之，政府信息公开对政府对民众的义务，职责，对民众而言则是一种权利。面对政府信息公开申请，依法公开，有效互动，这既是法治政府的生动体现，也是实现“依宪执政”的必由路径。